打造POD城市,改变“富人向左,穷人向右”的城市贫富分区
安邦智库:城市问题研究 2019-09-26

有人说:“社会就像剧场,每个人都有自己的位置。但有人在前排,有人在后排,有些人却只能站着。” 这句话放在城市空间的划分中依然适用。

2016年,美国摄影师乔尼米勒用无人机捕捉到南非德班市一幕看似普通的城市生活场景。在照片的正中静静伫立着一堵低墙,墙的两侧却是冰火两重天——一侧是富人区豪华气派的高尔夫球场,另一侧则是拥挤逼仄的贫民区棚屋。照片一经发布便迅速在世界范围内掀起了一场关于社会平等、贫富差距的讨论热潮。

在强调公平、平等的当今社会,“一墙之隔两重天”无疑是刺眼的,可是从发达国家的发展经验来看,这种贫富分区却又难以避免——近几十年来,全球化背景下,西方城市转型的主要特征就是城市贫富两极分化加重,居住空间贫富分区加剧。

其实贫富差异的存在并非坏事。我们常说没有差异则没有动力。适当的贫富差距是激励社会前进的活力和动因。不过,需要注意的是,这种差距一定要保持在合理的阈值内,否则就会产生破坏力,引发社会问题。在这方面,国外城市早有前车之鉴。例如2005年发生的法国“巴黎骚乱”,其背后一个重要推动力就是从愈发鲜明的贫富分区中滋生的社会对立和不满情绪。

回看国内城市,贫富分区现象已经初见端倪。比如,《半月谈》近期刊载的一篇文章就提到了上海贫富分区的问题。虽然同为上海市的中心城区,静安、卢湾、徐汇、黄浦是繁华商业区和高档住宅区,但闸北、普陀、杨浦却是上海的“边缘区”,在大批砖木结构的老房子里,各种低收入人口聚集。连月均收入只有2000元左右的上海司机都会不屑地说:“闸北、杨浦,那是穷鬼住的地方!”除上海外,北京、深圳、广州等城市也都不同程度地出现了贫富分区,高收入阶层与中低收入阶层高度隔离的现象逐渐凸显。此前,曾有研究机构对北京、广州、重庆等20个城市的常住居民进行随机调察。调查结果显示,在受访的2553名常住居民中,有41%的居民对城市贫富分区有较为强烈的感受;39%的居民认为,分区界限不明显,但存在这样的趋势。

贫富分区在我国各大城市不过“小荷才露尖尖角”,还远未达到法国等西方国家那样严重的程度。但在安邦智库(ANBOUND)首席研究员陈功看来,这一方面是因为中国城市目前仍然处在增长期,还在发展当中,另一方面是因为老龄化现象和就业较为充分,多方因素共同作用,一定程度上,让城市贫富分区现象暂时得以稀释。未来一旦时机成熟,难保不会重蹈西方国家覆辙。

如何控制城市居住空间贫富分异,避免社会公平、社会和谐遭到破坏?

从国外的实践案例来看,政府主要采用的基本途径有两种:其一,通过公共政策,避免住房市场过度的市场化。典型的做法是在比较昂贵的、普通中低收入人群支付不起的城市区位建设适量的经济型或保障型住房。其二,通过有效的规划手段实现居住的混合,避免对弱势群体和边缘群体的空间排斥。

那么,对于国内城市来讲,为让城市的所有居民都能相对公平地获得居住空间资源,借鉴国外经验,摸索一套适合中国国情的住房混合布局模式是必然选择。

除此之外,从政府层面来讲,更重要的是纠正原有城市建设观念,让城市重新成为所有人的城市。城市管理者需要明确,城市工作的“着力点”不是为富裕阶层等强势群体“锦上添花”,而是为弱势群体“雪中送炭”,做好城市各方群体的平衡。

当然,想要突破原有城市建设观念绝非易事,需要一套完整的、符合中国实际国情的城市系统解决方案作为牵引和指导,重塑原有的规划秩序。安邦智库提倡运用POD理念(PEDESTRIAN-ORIENTED DEVELOPMENT)打造POD城市,强调人在城市开发中是第一优先级的。在POD城市中,控制城市居住空间贫富分异,不容忽视的一步就是增强城市空间,特别是公共空间的分享性和交际性,以市民的公共利益为出发点,防止富人阶层和权力阶层借由金钱、权力强化其特权。比如,不能让富人阶层和权力阶层独占城市良好自然资源和景观资源;避免住宅小区建设中出现服务于少数人的“圈环境、圈资源”现象。在此过程中,更加以人为本的城市政策必不可少,例如,保障公共设施、公共空间等非居住性公共资源的公平分布政策,以及保障城市自然资源和景观资源等公共物品的共享性政策,等等。而且在保障弱势群体基本居住权实现的前提下,政策也可以考虑向贫困的弱势群体适度倾斜,改善他们的居住环境状况,缩小不同档次住宅区之间在公共服务设施和自然、环境景观等方面的差距。

在实践过程中,城市管理者也不妨考虑适当借助外界力量,比如通过对市场的积极引导和合理控制,保证作为公共物品的公共设施、公共空间等非居住性公共资源的公平分布,改善和提高公共交通可达性及公共设施配置的水平,特别是中低收入聚居区的卫生健康设施、商业文化设施、交通和教育配套设施水平,实现区域性布局的合理优化。

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